2021年6月3日，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）发布。《通知》要求，2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革。

一起看看与交通运输（不含铁路、民航、邮政）有关的内容。

“证照分离”改革

“证照分离”从字面上看不很容易理解。

营业执照和经营许可证就是两回事，原本无所谓分离。再加上“证照合一”“多证合一”中闹出的“三十二证合一”“七十五证合一”，让人如坠五里雾中。

其实“证照分离”改革，主要是实行“先照后证”，推进“照后减证”。区分“证”、“照”功能，尽可能减少许可审批事项。

把“证照分离”改革当作商事制度改革、行政审批制度改革的重要内容大致不错。

“证照分离”改革始于2015年的上海市浦东新区。这年12月，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》。

2017年9月，国务院决定在更大范围推进“证照分离”改革试点工作，在全国10个自由贸易试验区复制推广上海改革。次年初，国务院又在上海浦东新区进一步推进“证照分离”改革试点。

2018年9月，国务院决定在全国推开“证照分离”改革。第一批“证照分离”改革事项共106项。

2019年11月，国务院又印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，决定自12月1日起在各自贸区对所有涉企经营许可事项实行清单管理，开展“证照分离”改革全覆盖试点，推动照后减证和简化审批，为在全国实现“证照分离”改革全覆盖形成可复制可推广的制度创新成果。《“证照分离”改革全覆盖试点事项清单（中央层面设定，2019年版）》中试点事项达到了523项。

交通运输部积极响应“证照分离”改革。

为响应全国推开“证照分离”改革，2018年11月，交通运输部发布《关于交通运输行业“证照分离”改革具体措施的公告》，对交通运输行业的12项改革事项逐一细化改革举措。

为落实自贸区开展“证照分离”改革全覆盖试点，交通运输部在2019年11月印发《交通运输部关于实施自由贸易试验区交通运输“证照分离”改革全覆盖试点工作方案的通知》（交法规〔2019〕18号），对自贸区全覆盖试点工作涉及交通运输行业（不含民航、邮政行业）的40项改革事项逐一提出了具体措施。

《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》所附的《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》涉及交通运输行业的40项改革事项，与自贸区全覆盖试点的40项相同，但在改革方式上有调整。自贸区全覆盖试点起到了应有的作用。

需要说明下：相关改革文件中的“企业”，还包括了个体工商户、农民专业合作社，指的就是市场主体。

四种改革方式

一直以来，“证照分离”改革的方式主要是这么四种：直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务。这次深化“证照分离”改革也是如此。

1）直接取消审批。

企业取得营业执照即可开展经营。

交通运输行业直接取消审批的事项有4项：国际客船、散装液体危险品船运输业务经营审批（初审），从事大陆与台湾间海上运输业务许可（初审），水运工程监理企业丙级资质认定，公路工程专业丙级监理资质认定。

前两项事项取消的是初审，实际是行政许可审查方式的调整， 后两项事项，在自贸区全覆盖试点中的改革方式还是“告知承诺”，但在深化改革中调整成了“直接取消”。2020年11月，经国务院常务会议审议通过，住建部印发《建设工程企业资质管理制度改革方案》，工程监理企业实行“精简资质类别，归并等级设置”。丙级资质被压减，资质认定随之取消。

2）审批改为备案。

放开市场准入，企业取得营业执照即可开展经营，但经营特定事项要到主管部门办理备案手续。

交通运输行业审批改为备案的事项仅机动车驾驶员培训许可1项。

“机动车驾驶员培训许可”在全覆盖试点中为“优化审批服务”类，但这次改为备案管理。原因是2021年4月29日全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉等八部法律的决定》。《道路交通安全法》明确机动车驾驶培训实行备案管理。（见《驾驶员培训，许可改为备案了》一文）

3）实行告知承诺。

经营许可事项实行告知承诺，实际是行政许可审查方式上的简化改革。许可实施机关制作并公布告知承诺书格式文本，一次性告知申请人许可条件和所需材料。申请人自愿承诺符合许可条件并按要求提交材料的，当场作出许可决定。

交通运输行业实行告知承诺的事项有6项：水运工程监理企业乙级资质认定，水运工程监理企业机电专项资质认定，道路货物经营许可，道路旅客运输站经营许可，港口（涉及客运和危险货物港口作业的经营项目除外）经营许可，公路工程专业乙级监理资质认定。

关于经营许可事项告知承诺，《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42号）已作具体要求。各地各部门也都在全面推行涉企经营许可事项告知承诺制。

其中对社会影响较大的道路普通货物经营许可，各地大多已经开始实施告知承诺制。而道路客运站经营许可的告知承诺制，在《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2020年第17号）中已做规定。

4）优化审批服务。

这方面是比较传统的审批制度改革方式。主要包括了下放审批权限、精简许可条件和审批材料（主要是营业执照）、优化审批流程、压减审批时限，还有取消或者延长许可证件有效期限，取消或者合理放宽数量限制等等。

交通运输行业优化审批服务的事项有29项：公路工程专业甲级监理资质认定，公路工程专业公路机电工程专项监理资质认定，公路工程专业特殊独立大桥专项监理资质认定，公路工程专业特殊独立隧道专项监理资质认定，国内水路运输业务经营许可，省际旅客、危险品货物水路运输许可，外商投资企业经营沿海、江河、湖泊及其他通航水域水路运输审批，经营国内船舶管理业务审批，航运公司安全营运与防污染能力符合证明核发，设立引航机构审批，设立验船机构审批，国际班轮运输业务经营审批，国际客船、散装液体危险品船运输业务经营审批，从事大陆与台湾间海上运输业务许可，从事内地与港澳间客船、散装液体危险品船运输业务许可，培训机构从事船员、引航员培训业务审批，港口（旅客、危险货物）经营许可，建设港口设施使用非深水岸线审批，港口深水岸线使用审批，港口设施保安证书核发，公路养护作业单位资质审批，水运工程监理企业甲级资质认定，道路旅客运输经营许可，危险货物运输经营许可，放射性物品道路运输经营许可，国际道路旅客运输许可，出租汽车经营许可，出租汽车车辆运营证核发，从事海员外派业务审批。

这些事项的审批改革幅度相对而言不是很大。

其中的道路旅客运输经营许可，要求“不再要求申请人提供企业章程，现有营运客车行驶证、车辆技术等级评定结论、客车类型等级评定证明，已聘用或者拟聘用驾驶人员3年内无重大以上交通责任事故证明等材料”。

危险货物运输经营许可，要求“不再要求申请人提供营业执照等材料”。

出租汽车经营许可，要求“将审批时限由20个工作日压减至15个工作日”。

事中事后监管

《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》中关于事中事后监管的要求有三方面：

一是明确监管责任。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则履行监管职责。放管服改革至今，“以批代管”可能难以为继，但“不批不管”的观念还是根深蒂固。这与改革要求背道而驰。

二是健全监管规则。《通知》针对不同改革方式对主管部门提出了要求：直接取消审批的，及时掌握新设企业情况，纳入监管范围。审批改为备案的，对未按规定备案或者提交虚假备案材料的要依法调查处理。实行告知承诺的，重点对企业履行承诺情况进行检查，并依法采取相应措施。

三是完善监管方法。对一般行业、领域，推行“双随机一公开”监管。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，落实全覆盖重点监管。充分发挥信用监管基础性作用，依法依规实施失信惩戒。建立健全严重违法责任企业及相关人员行业禁入制度。推进“互联网+监管”，加强监管数据共享，探索智慧监管。

《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》对每个事项都提出了事中事后监管措施，但这只能是抽象简约的要点。

其中，对机动车驾驶员培训许可改备案的监管措施是：1.建立健全信用管理制度，强化对驾驶培训机构和教练员的信用监管。2.加强与公安机关的信息共享，实施跨部门联合监管。3.开展“双随机、一公开”监管，对培训学时造假等违法违规行为依法查处并公开结果。4.严厉打击虚假备案行为，对弄虚作假的培训机构依法予以处理，情节严重的实行行业禁入。

对道路货物经营许可实行告知承诺后的监管措施是：1.强化市场监管、交通运输等部门之间登记许可信息共享。2.在实施许可后一定时期内加强监督检查，对不符合承诺条件开展经营的要责令限期整改，逾期不整改或整改后仍达不到要求的，要依法撤销许可证件。3.发挥行业协会自律作用。

对道路旅客运输经营许可优化审批服务的监管措施是：1.强化部门间信息共享。2.加强社会监督，向社会公开道路旅客运输企业的运输服务质量承诺，依法及时处理投诉举报。3.加强对道路旅客运输活动监督检查，发现违法违规行为要依法查处。

审批制度改革放宽了市场准入，激发了市场主体的活力，也不免给违法行为留下更大的活动空间。这就要求主管部门坚持放管并重，甚至还要承担起比审批改革前更多、更重的监管责任。

还是需要结合行业实际，在实践中不断探索事中事后监管的具体措施，修改完善相关法规规章，让行政管理实现从“严进”到“严管”的转变。